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浅议扩大公众有序参与重大事项决定
岳阳市人大常委会党组书记、常务副主任 向伟雄
作者:向伟雄    分栏来源:本站原创    点击数:    更新时间:2017/9/5    
  •     讨论、决定本行政区域内的重大事项,是宪法和法律赋予人大及其常委会的一项重要职权,也是人民群众参与地方国家事务管理的一个重要方面。中共中央办公厅中办发〔2017〕10号文件《关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见》提出,人大及其常委会在决定重大事项时,要扩大人民群众有序政治参与。近些年来,各级人大及其常委会在扩大公民有序政治参与上作出了积极探索,取得了较好成效。现就扩大公众有序参与重大事项决定作粗浅思考如下:

        一、扩大公众有序参与重大事项决定的现实意义

        公众有序政治参与是现代民主政治的基石与核心,是衡量政治文明发展程度的重要标志。扩大公众有序参与重大事项决定,无论是对重大事项决定者本身而言,还是对重大事项实施对象的公众而言,都具有十分重要的意义。

        (一)扩大公众有序参与是推进民主政治的有力举措。我国《宪法》规定,国家一切权力属于人民,人民依法通过各种途径和形式管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。人民通过各级人大常委会决定重大事项,是人民当家作主、管理国家事务的重要形式。随着社会主义民主政治的进步,公众参政议政意识日渐强烈。当公众感到自己的利益与各类重大事项密切相关时,就会努力去影响重大事项决定。这是公众政治参与的基本动力,也是公众争取和扩大个人权利的主要途径。公众通过政治参与来表达利益诉求,可以争取、实现和维护自身的利益。同时,发展社会主义市场经济,也客观需要扩大公众有序参与。通过广泛听取公众的意愿和呼声,可以有效防止和纠正人大常委会决定重大事项时的失误或偏差,使决议决定与民心合心,与民声合拍,体现人民代表大会制度的人民性。

        (二)扩大公众有序参与是弥补能力缺陷的有效途径。人大常委会组成人员虽然具有一定的代表性,但不可能对所有事项有较系统全面的研究和了解。因此,人大常委会在讨论重大事项时,常委会组成人员个人的能力和视野是有限的,特别是对那些技术性、专业性强的重大事项,很多常委会组成人员往往难以把准实质、切中要害。在这种情况下,人大常委会作出的一些决议决定,可能存在不切实际的问题。审视一些地方人大常委会作出的决议决定,有的原则性、指导性的要求多,实质性、制约性的内容少;有的针对性、可操作性不强;有的调查研究不深,问题把握不准,审议质量不高等。存在这些问题主要与人大常委会的自身议事能力有关。扩大公众有序参与重大事项决定,可以有效弥补地方人大常委会这方面的缺陷。组织专家、智库、专业机构进行深入论证和评估,可以提供专业方面的咨询;公众直接面对各种社会问题,最了解情况,可以使人大在决定重大事项时能更好地发现和确认问题;充分采纳各方意见,可以开阔视野、开拓思维,使决议决定的内容更全面、更深入、更切合实际,从而提高决议决定的质量和水平。

        (三)扩大公众有序参与是加强权力监督的重要手段。人民群众选举人大代表,把自己管理国家事务的权力赋予由人大代表组成的人大及其常委会,代表人民行使国家权力。这种来自于人民的权力应当接受人民群众的监督。有效制约权力、防止权力滥用,既需要权力体系内部的相互制衡和监督,又需要权力体系之外的力量监督,这样才能确保权力在阳光下运行。扩大公众有序参与,就是对重大事项决定权进行制约的一种有效手段。扩大公众有序参与重大事项决定,使公众获得更多的知情权、参与权、表达权和监督权,使重大事项决定置于公众的有力监督之下,可以有效防止重大事项决定前、决定中、决定后的不为、虚为、乱为、滥为等现象发生,从而确保决议决定合法合规、高质高效。

        (四)扩大公众有序参与是决定顺利实施的基本保障。扩大公众有序参与重大事项决定,是一个集思广益的过程,可以避免信息在传递过程中由于种种主客观原因“失真”,使决议决定符合公众的意愿;扩大公众有序参与重大事项决定,是一个协调各方的过程,不仅可以加深公众对决议决定意义的理解, 而且使决议决定能够反映最大多数人的意志,能更好地协调社会各种利益关系,增加公众的认同感;扩大公众有序参与重大事项决定,是一个宣传发动的过程,能够使公众更充分掌握决议决定的内容,更深刻理解决议决定的作用,从而增强公众对人大的信任感,使公众以更积极、正面的态度推动决议决定实施。

        二、扩大公众有序参与重大事项决定的问题分析

        (一)公众有序参与意识不强。从当前的现状看,无论是重大事项决定者,还是社会公众,对公众有序参与重大事项决定的意识均不够强。就重大事项决定者而言,一是有“官本位”思想,一直以来缺乏让公众参与的意识,存在“我决定、你执行”的习惯;二是有“效率优先”思想,忽视了公平正义的价值取向,担心重大事项决定涉及不同利益主体,怕公众参与“挑刺”而误时误事;三是有“嫌麻烦”思想,自身对重大事项标准界定不清晰,程序不明确,重大事项决定权行使不够,认为“多一事不如少一事”。就社会公众而言,一是不知道自己在政治生活中究竟有哪些权利,不知道通过何种途径来参与重大事项决定,存在“畏官”“顺民”思想,只要不侵犯其直接权益,就不闻不问;二是参与政治活动不是对重大事项的关注,而是随大流、从众性的,抱有“搭便车”的心态;三是大多数公众不具备相关专业知识,参政议政的能力相对不足。

        (二)公众有序参与范围不宽。从当前公众参与重大事项决定的情况看,存在以下几种情形:一是公众参与讨论决定重大事项的开放度不高。一些地方人大常委会在讨论决定某些重大事项时,怕公众反对,不敢吸收公众参与;二是对公众参与讨论决定重大事项的意见重视不够。一些地方人大常委会吸收公众参与,局限于了解情况,真正带实质性的参与不多,公众话语权份量较轻,参与范围较窄,参与程度不深;三是公众参与讨论决定重大事项的代表性不强。如何根据决定事项内容选择公众代表,如何根据相关公众特征选择恰当的参与方式等,这些没有可供操作的标准和严格的规范,难以保证公众参与的广泛性和代表性。

        (三)公众有序参与渠道不畅。虽然中央文件明确规定,人大及其常委会讨论决定重大事项,应当加强调查研究,通过座谈会、听证会、论证会等多种形式广泛听取意见,健全公众意见采纳情况反馈机制,积极回应社会关切。但在实际操作过程中,因举行听证会、论证会规定繁琐、程序复杂,因而大多以座谈会来替代听证会、论证会。特别是对技术性、专业性较强的重大事项,很少组织专家、智库、专业机构深入论证和评估,各种中介组织、社会团体参与重大事项决定的渠道未能全部发挥其功效。网络、报刊等媒体是向社会公开征求意见的主要方式,但大多流于形式,公众与决定者之间互动较少。至于新媒体如微博、微信等则利用更少。由于公众有序参与的渠道不畅,无序参与方式如闹访、集访等现象就经常发生。

        (四)公众有序参与机制不全。公众有序参与重大事项决定需要具体的参与制度和程序作保障,只有在制度和程序有保证的情况下,才能保证公众有序参与重大事项决定有效进行。有的人大常委会虽然建立了听证、咨询、公示等制度,但公众的意见如何提交,人大如何受理、处理、反馈公众提出的意见以及征求意见的时限等均难以具体规定,使这些制度流于形式;同时,公众参与强调的是决策者与受决策影响的利益相关人双向沟通和协商对话。人大对重大事项的界定不清晰,对谁是利益相关者、利益相关者是怎样被代表的、最适合利益相关者参与的形式是什么等诸多问题就更不清晰。这样,公众参与的信息反馈不够,公众参与“无疾而终”的现象较为普遍。

        三、扩大公众有序参与重大事项决定的对策思考

        公众有序政治参与,是人大重大事项决定的社会基础。地方人大常委会应适应民主政治发展和公众参政议政意识不断提升的新形势,着眼更好地行使重大事项决定权,着力推进重大事项决定的公开化、民主化、科学化,建立完善扩大公众有序参与重大事项决定的制度体系。

        (一)提高公众参政的意识。现阶段,我国公民整体参政意识不浓,议政能力不强,根子在于公民意识淡薄。扩大公众有序参与重大事项决定,首要任务是要培育和发展公民意识。一是要充分认识到扩大公民有序政治参与首先要参与人大工作,发挥公民的主动性,而不是被动应对。只有人大本身观念发生转变,深刻认识扩大公民有序政治参与的意义,在公众有序参与重大事项决定过程中,才会悉心倾听公众意见,主动接触利害关系对象,耐心解答疑难;二是要努力培养公民的参政议政意识,使公民对自身享有的法定权利和义务有自觉的认识,对于政治系统和政治现象,对于国家的制度、法律、法规等形成自觉的政治认同,从而形成公民积极的政治参与心态,培养人们的社会责任感、合作精神和自我管理的能力;三是要加强有序参与的实践引导,不断提高公众的参政议政能力。

        (二)拓宽公众参与的渠道。一要科学界定重大事项。实行重大事项决定目录管理,将拟决的重大事项提前向社会告知,保证重大事项决定前有一定的公众咨询期限,公众有较充分时间展开讨论,做到决定中畅通群众利益诉求,实现决定中决策者与利益相关方的理性对话、协商;二要科学确定公众有序参与人员。重大事项决定在将草案提请审议前,应当综合考虑重大事项被影响的个人或群体,并按照影响程度由高到低,以关键利益相关者、主要利益相关者、次要利益相关者为顺序,依次分析决定的利益相关者,列出公众参与主体清单,确定参与优先次序,采用多种形式广泛征求意见,应当公开听取但未听取意见的重大事项决定草案不得提请审议;三要科学确定有序参与形式。①可以采取座谈会、听证会、问卷调查、实地走访等多种形式。②可以尝试微博、微信等新媒体方式。③重大事项涉及部门职能的,应当征求相关部门意见,被征求意见的部门应在规定期限内反馈。④对技术含量高、专业性强的事项,应当举行专家论证会,邀请相关领域专家、有关研究咨询机构等进行必要性、可行性、科学性论证。⑤可以通过公众媒体征求意见,如网站、新闻媒体等向社会公布拟出台实施的重大事项决定的方案及说明,告知公众提交意见的途径、方式、起止时间、具体联系人和联系方式等。各级地方人大应当加强网络平台建设,建立专门的公众有序参与重大事项决定的平台。

        (三)完善公众参与的程序。重大事项决定前,应当深入调查研究,广泛了解民情、反映民意,全面准确掌握决策所需信息,并起草决议决定草案;决定中,除依法不得公开或公开后不利于决议决定实施和社会稳定的重大事项外,应当规定一定的时限,通过网站、新闻媒体或人大平台等予以公开。要建立决议决定解读机制,加深公众对决议决定的理解;决定后,应在一定期限内通过邀请专家学者、重大事项决定涉及的利害关系人代表等组成评估组,采取座谈、研讨、民意调查等方式,对重大事项决定实施情况进行评价,及时了解利益相关方和社会公众对决议决定实施的意见,全面评估决议决定的执行效果。

        (四)加强公众意见的反馈。重大事项决定不可能使每种利益诉求得到充分实现,但应着眼于维护最广大人民的根本利益,实现社会的公平正义。因此,要把公众意见认真疏理,合理意见要充分采纳,合法诉求要切实解决,重大分歧意见要反复协调磋商,防止公众参与流于形式。公众有序参与程序结束后,要对公众有序参与的过程、参与的形式,公众意见采纳情况及最终参与的结果进行公开。

        (五)健全公众参与的保障。针对公众有序政治参与机制不全的问题,应加强相关法律法规建设,通过立法立规深化保障公众参与征求意见的权利,明确公开征求意见的范围,公众参与征求意见的形式、时限及相关权利义务,人大接收、处理、反馈、公布公众意见的程序、相关权利义务及责任追究,征求意见方式的选择,座谈会、听证会、论证会的参加人员及相关程序规定等。通过立法,使公众有序参与征求意见方式规范、渠道畅通,使公众有序参与重大事项决定的“软义务”变成法定职责,确保重大事项决定公众有序参与的客观、公正、公开。

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