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人大加强政府性债务监管的思考
云溪区人大常委会办公室 肖丰
作者:肖丰    分栏来源:市人大研究室    点击数:    更新时间:2017/7/25    
  •     为进一步发挥基层国家权力机关和人大代表作用,巩固党的执政基础,中央下发了关于加强县乡人大工作若干意见的18号文件,其中对加强地方财政监督提出了新要求,地方政府性债务作为地方财政的一个重要组成部分,人大加强此项工作的监督对于防范化解财政金融风险、保障地方财政正常运转、促进经济持续健康发展意义重大。

        一、目前我区政府性债务的现状及原因

        (一)云溪区政府性债务管理现状。2014年我区政府性债务为143830万元,公共预算支出90667万元,债务率为80.16%,偿债率16.76%,偿债率已超过15%的警戒线,省财政厅根据财力测算核定我区债务“天花板”数据为10.3亿元,目前已超过,2014年因在建项目和新建项目,较2013年新增债务47831万元,现在每年还本付息1.6亿元左右,其中支付利息4000万元左右。其主要问题表现在:一是融资平台多。有城建投、交建投、教建投、水建投、园建投等等,地级市融资平台多的有十多个,县、区也存在几个投资平台。二是公司只管融资,不考虑经营。如城建投公司本身是经营城市优质资产,通过投资进行滚动开发、滚动发展来产生效益,但绝大部分城建投公司只重融资投资,轻经营,投资没有回报,投资没有收益,实际上在履行政府的第二支出财政,项目建设支出一动就是上千万元,人大及其常委会对该项支出的监督没有到位。三是借新还旧,债台高筑。各大融资平台,融资资金多投于政府公益性项目建设,没有经营收益,还本付息只得借新还旧,以贷还贷,包袱越背越重。

        (二)政府性债务越来越大的主要原因。一是财权与事权之间存在矛盾。1994年税制改革后,地方财权减弱,事权增加。2010年地方政府财政收占总财政收入的48.9%,财政支出占总财政支出的82.2%。地方政府仅依靠不到总体财政收入一半的钱,却要承担远大于自身财力的支出,而现行的转移支付制度,上级对地方特别是省以下政府的财政转移支付力度不能满足地方正常运转的需要,地方政府只能靠大举外债,满足自身财政支出需求。二是干部考核制度不科学。长期以来,我国政绩考核的方式一直是倚重GDP及其增长速度,对干部来说,经济增长快,政绩就突出,就可能被提拔。在这个前提下,一些政府领导为了完成考核指标,往往无视地方财政的承受能力,大举外债,不求量入为出,只求通过增投资、上项目,争取几年内折腾出个“新面貌”,诸如“市长广场”、“县长大道”、“区长公园”等,领导任期希望通过政绩工程、形象工程,得到市民、百姓的好评,政府领导短期任职,还债是下一届领导的事。三是地方政府的软预算约束。软预算约束的含义就是借的钱不一定要自己来还。从法律上来说,地方政府是不存在财政赤字的,政府的赤字缺口将由中央政府填平,这就导致地方政府存在依赖心理,借钱后很少考虑如何还钱,认为中央政府最终会兜底偿还,过去“普九”等一些债务豁免,一些地方得了实惠,一些地方吃了亏,现在地方政府大势举债,不考虑偿债能力举债,盲目攀比举债,不借白不借,借钱大手笔,建设大手笔。政府性债务缺乏有效的监管体系,没有设立科学的预警机制,政府性债务的增长走在无规划、无管理、无红线的“三无”道路上,很难保证部分地方政府的债务额度不会突破当地财政实力上线。

        二、人大加强政府性债务监管的建议

        (一)大会审议政府性债务预算。根据新《预算法》的要求,加强政府性债务监管,政府投融资管理部门要根据各融资平台本年度贷款到期需还本付息情况,作出年度偿债预算,人民代表大会在听取审议上年度财政预算执行和下年度预算草案时,应连同审查地方政府上年度举借债务的额度、已用、未用情况及下年度政府性债务的偿债计划,来年债务举借规模,债务使用意向等内容,根据债务情况安排专项资金用于债务偿还,计划以外不安排任何其他偿债资金,从财政资金使用上限制政府整体债务水平。

        (二)加强对政府性项目建设和资金的监管。人大常委会年初应做好对政府性项目建设和资金安排的审查,一方面对计划申报建设项目优中选优,重点支持高质量、高产出、高效益项目,防止出现低水平、低效益、重复性建设现象,减少不必要举债;另一方面,人大要对项目进行科学分析,按轻重缓急,集中力量,优先保障需求迫切发展类项目与群众反映强烈的改善性项目建设,提高融资使用效率,杜绝项目建设铺大滩,融资使用一盘沙情况,从项目建设融资上控制政府新增债务量。

        (三)监督支持政府尽快减轻地方政府债务包袱。在经济形势新常态下,经济增速逐渐放缓,政府性债务风险逐步显露,很有可能在部分地区爆发区域性的债务风险。因为巨额的地方债务不考虑偿债,政府部门和事业单位都把最后的责任转嫁给财政,下级政府转移到上级政府,地方政府把最终的责任推给中央,上任政府又把责任推到下任政府,最终就是财政还不起来,导致政府信用链条的断裂,爆发区域性的财政风险。如何减轻债务包袱,人大要从两个方面加强监督:一是要监督支持政府强化偿债能力。解决地方政府债务的根本在于加强政府还债能力,加强偿债能力的根本在于深化财税体制改革,新一轮财税改革不是要使财政规模更大,而是合理划分各级地方政府的财权和事权。建立起财权与事权相顺应、财力与事权相匹配的财政分配体制。此外,还要加大中央及省级财政的转移支付力度,促进政府财政收支平衡,做大地方财政蛋糕。二是要监督支持政府对部分债务,特别是投资于教育、卫生、交通、城市建设等有关民生工程的政府性债务进行部分减免。此外,还要提高地方债务置换额度,降低债务利息负担,减轻政府偿债压力。

        (四)监督政府按照中央、省委文件精神加强地方债务管理。2014年国务院下发了《关于加强地方政府性债务管理的意见》文件(国发[2014]43号),其中就政府性债务的举债主体、举债方式、举债规模以及举债程序做了明确规定,对地方政府债务资金使用及落实偿债责任也做了严格的规定。作为监督政府的重要一环,人大要按照意见要求,努力推动地方政府建立借、用、还相统一的地方政府性债务管理机制,坚决制止违规举债,切实防范化解财政金融风险,同时,还要督促政府建立债务风险预警机制与偿债准备金制度,完善应急处置预案,政府综合财务报告、考核问责、政府信用体系建设、债权人约束等各项配套制度,从高层建筑上做好政府债务管理。认真落实湘发[2015]6号《关于全面深化财税体制改革的意见》文件,27项财税体制的改革中提出了规范地方政府债务管理:实行政府债务规模控制和预算管理;完善政府举债融资机制;试编权责发生制政府综合财务报告,开展地方政府信用评级;严控新增债务,加快政府融资平台转型,建立政府主要责任人为第一责任人的政府性债务考核问责机制,考核结构作为政绩考核重要依据。

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