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县级人大国有资产监督职能浅议
湘阴县人大常委会财经工委 左智勇
作者:左智勇    分栏来源:市人大研究室    点击数:    更新时间:2017/7/25    
  •     加强国有资产的管理,壮大国有经济,对于发展和完善地方社会主义市场经济,增强地方政府经济实力,具有至关重要的作用。近些年来,地方各级政府相继成立国有资产管理部门,国有资产管理逐步走上科学化、法治化、正规化轨道。为了实现国有资产保值增值,更好地发挥国有资产在国民经济发展中的积极作用,党十八届三中全会明确提出要“加强人大国有资产监督职能”。中央2015年18号文件要求县乡人大加强和改进监督工作,而县级人大作为地方国家权力机关,对属于县人民政府所有的国有资产负有不容推卸的监督责任。如何加强县级人大国有资产监督职能,成为当前县级人大亟待解决的重要课题。现从我县的国有资产管理现状出发,就如何加强县级人大国有资产监督管理职能谈些粗浅的看法。

        一、目前国有资产监督管理工作现状

        (一)宏观全国,国有资产管理取得良好经验。从2003年国务院成立国有资产监督管理委员会以来,各省、市、县人民政府相继成立地方国有(公有)资产监督管理部门,代表地方人民政府依法履行出资人职责,在国资委推动下,地方政府不断实施国有资产改革探索,并取得了一些成绩,形成了一定的模式。

        (二)聚集我县,国有资产监督管理有待加强。县公有资产监督管理局成立于2007年,是县政府负责监管的经济部门,代表县人民政府行使监管职责。近年来,县公有资产管理局按照“强化资产监管,优化资产配置,创建资产平台,激活存量资产”的思路,在构建制度框架体系建设,统一国有资产购置处置和经营收益管理,实现资产产权向出资人集中、资产收益向财政专户集中等方面做了一些探索,取得了一定实效。但依然存在全县各级各部门思想认识不平衡、基础工作薄弱、资产管理效益低等问题。

        (三)国有资产监督管理工作共性问题。首先是主体立法定位不清。《企业国有资产法》等国资立法对国资委“婆婆加老板”的模糊定位造成政企职责、政资机构仍纠缠不清。地方国资委沿用传统方式大量运用行政手段管理企业,越位、错位、缺位现象明显;其次是目标设定偏移。地方政府自利化偏向明显,过分强调国有资产的保值增值功能,对国有资产社会功能关注不够,造成国有经济布局和结构失衡,国有企业经营效率降低。第三是地方国有资产管理监督缺失。《企业国有资产法》规定,人大、政府、社会公众都有权对国有资本经营实施监督。但各监督主体的地位、监督权的行使、监督权的内容都不明确,“大家都管、大家都不管”。

        按照法律法规规定和中央、省委文件要求,县级人大及其常委会是地方权力机关,从法律地位和职能作用来看,有权力、有义务对县级国有资产管理机构与行为进行监督。但事实上,由于缺乏相应的法律支撑和成熟的实践经验,加上各种因素制约,县级人大对国有资产的监督限于年前预算、年中一般工作联系和调研和写写建议等,使国有资产监管体系因缺乏必要的外部监督机制而很不健全,也是造成国有资产流失、国有企业腐败频发等诸多问题的重要原因。

        二、当前县级人大监督国有资产过程中存在的问题

        (一)缺乏必要的思想认识。从法理上说,宪法规定一切权力属于人民,人大是国家权力机关,人民有权力监督属于社会主义全民所有的国有资产,人大是最能代表全民对国有资产行使监督权的机构。但是这种宪法理念由于缺乏相关法律的确认,长期以来并未在实际中得到重视和践行。不仅是政府没有这种理念,就是人大本身对国有资产的监督也认识不够。如果说著名的郎顾之争,让人们开始关注国有资产的监督问题,那么大量的关于国有资产在改制、重组中严重流失,国有企业高管人员天量的贪污腐败案件频发的新闻报道,不得不让人们重新思考人大监督国有资产的职能职责定位。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第二十七条提出,要“加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能”,正是对这种现实问题的回应。

        (二)缺乏明确的法律依据。全体国民是所有国有资产的主人,作为代表人民的各级人民代表大会及其常委会,可以代表人民对国有资产实施监督。但到具体的法律法规上,缺乏明确的法律条文支撑。具体来说,宪法没有像规定人大监督预算那样规定人大如何监督国有资产,《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》、《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》等也都没有明确条文规定人大要对国有资产进行监督。目前,在立法层面,有关国有资产的统一立法,只有《中华人民共和国企业国有资产法》。这部法律仅在第63条规定:“各级人民代表大会常务委员会通过听取和审议本级人民政府履行出资人职责的情况和国有资产监督管理情况的专项工作报告,组织对本法实施情况的执法检查等,依法行使监督职权。”该规定对监督主体的设置存在狭隘性,仅限于人大常委会,对监督方式的规定过于单一,等同于监督其他工作,规定笼统,力度不够,可操作性也不强,从一定程度上讲,只有宣示意义而无操作价值,难以形成制度化约束,导致国有资产的外部监督无法落到实处。

        (三)缺乏全面的监督视野。一般来说,国有资产包括经营性国有资产、非经营性国有资产、资源型国有资产、文化遗产型国有资产。从法理上讲,所有国有资产都应该纳入人大的监督之下。但目前仅有经营性国有资产受《企业国有资产法》的约束,纳入了人大监督视野。

        (四)缺乏监督的现实力量。人大要监督国有资产,除需要完备的法律外,自身也需要具有监督的能力。一是没有专门的机构即人大专门委员会或人大常委会工作机构从事国有资产监督管理工作,现有的财经工委在国有资产监督的具体工作不够专业和深入。二是缺乏熟悉掌握公司法、预算法、会计法等法律和金融知识,精通资本经营等投融资业务的人大代表,在国有资产监督管理上,代表关注力度不够。

        (五)缺乏有效的监管手段。人大监管国有资产的手段落后。据调查,全国绝大多数地区的各级政府都很少向人大专门报告国有资产管理情况,有时仅在政府部门工作报告中非常简略地提及。国有资产管理状况公开性、透明度远远不够,人大代表在审议政府工作报告时,只能获得非常粗略的信息,无法有针对性地提出监督意见。社会公众作为国有资产的真正所有者,基本没有了解国有资产体量、投向以及管理运营绩效等情况的渠道。这种国有资产在政府内部封闭式运营管理的模式,极易导致国有资产委托代理链条断裂,造成国有资产流失失控的严重后果。

        三、加强县级人大国有资产监督的几点建议

        (一)通过立法强化人大对国有资产的监督作用。一是要增强认识,高度重视地方人大监督国有资产经营管理的作用。根据我国国有资产管理授权理论,人大是第一层次的国有资产最终所有人的委托人,既然是能代表全民对国有资产行使监督权的机构,监督权的行使就应贯穿于国有资本运营的全过程。这种委托关系应该在立法就予以明确。针对于目前人大暂时无力量监督的现实状况,在立法确认人大具有最终所有权的前提下,可以部分授权政府部门对国有资产实施管理监督。二是要加强具体立法,完善相关法律体系。完善的法律是人大监督国有资产的根本保障。首先,要在宪法中增加各级人大对国有资产管理、运营实施监督的内容,赋予人大及其常委会对国有资产的最高监督权。其次,要修改《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中华人民共和国企业国有资产法》、《中华人民共和国预算法》相关内容。明确各级人民代表大会有国有资产监督管理的权力,比如应明确:在每年召开代表大会时,各级政府应该向本级人民代表大会报告国有资产运行情况,接受全体人大代表的审议,要让政府的国有资产管理的相关报告如计划财政预算报告一样制度化、常态化。再次,为了突出人民代表大会监督国有资产的权力,要修改《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》,将现行《中华人民共和国企业国有资产法》第六十三条规定内容明确写进监督法第三章。另外,在《企业国有资产法》、《企业国有资产监督管理暂行条例》等法律法规的基础上,制定出台效力层次更高、涵盖范围更广的《国有资产监督法》,以确保所有国有资产能够纳入人大监督视野。同时,做好立法协调工作,合理处理不同法律相互融合的问题。省人大应就本省范围具体情况开展相关立法调研,督促省人民政府尽快出台适合省情的国有资产监督管理暂行办法,并在该办法中明确省市各级人大及其常委会的相关权力与职责。

        (二)增强人大履行监督职责的能力。人大虽然设立了财经委员会,但与全口径预算监督审查的要求比,无论是财力和人力都不能满足需要,因此增加专业人大代表应该成为加强人大监督的一个方向。也可在人大财经委下设国有资产监督的专门机构或在人大常委会下设国有资产监督工作机构,作为国有资产全民所有者的代表,履行委托人监督责任的具体执行者。要设置专门岗位,配备经济、审计等专业人员,负责国有资本经营预算的审查,对国有资产经营情况开展定期或专项审计。这样才能确保人大监督手段健全、作用可靠、效果明显,从而强化人大对国有资产管理的刚性约束,加大对违法乱纪行为的惩处力度,提高人大监督的权威性和法律效力。同时,应加强培训,提高人大代表履行监督国有资产权力的能力。注重加强人大代表在国有资产监督方面的法律和技能培训,引导人大代表重视国有资产监督,提高代表国有资产监督管理能力。各级人大常委会要加大力度提供为代表履行国有资产监督职权所需要的专门服务,例如聘请律师、会计师、资产评估师、投资分析师等专业技术人员,为代表提供专业技术咨询。

        (三)健全和完善人大监督国有资产的各项机制。一是要建立各级政府向人大报告国有资产运营、管理情况制度。政府应当定期(每年至少一次)向人大专项汇报国有资产管理、运营情况,并就国有资产管理、运营情况接受人大代表的审议,听取人大代表的意见、建议,接受询问或质询。如有重大投资项目、限额以上融资以及国有资产处置等重要事项,还应另行报告,或提请人大运用重大事项决定权进行审批。报告内容要真实、全面、准确、细化,既能反映一定时期的国有资产运营管理状况,又能反映未来的国有资产运营、管理趋势;既要反映现实的国有资产状况,又要提示潜在的风险。报告还应及时通过人大网站等媒体向社会公众公布,接受人民群众的监督。二是要建立人大对国有资产的经常性监督机制。健全人大对国有资产管理情况的巡视制度,通过视察、专项调查等形式,行使国有资产监督权。结合人大监督计划,定期对国有资产管理、运营状况进行评议。对国有资产处置特别是涉及金额巨大的国有资产处置等问题要进行专题询问,由政府有关部门对人大代表、常委会组成人员乃至社会公众充分说明情况,作出合理解释。对国有资产管理运营出现重大失误的,人大应果断行使质询权。对造成国有资产流失或其他损失的机构与个人,人大有权问责,并及时动议追究其法律责任。三是要健全国有资本经营预算监督制度。对国有资本经营预算的批准、执行和决算进行全程监督,督促建立完整的国有资产经营预算编制体系,包含政府层面的预算、出资人预算及各层次国有企业的预算,并向人大常委会报告。细化国有资产预算科目,增强透明度,强化对国有资产经营预算的调整、超支使用和科目之间资金调剂的审核与监督。加强国有资产经营预算执行的过程控制,实行国有资本预算执行情况的定期分析和报告制度,将经营预算的执行情况作为评价国资委及控股公司经营业绩的重要依据,对国资委和控股公司在资本运营中的重大决策及其执行过程进行监督,防止造成国有资产的重大失控和流失。地方人大应以全口径预算工作要求为契机,进行国有资本经营预算、一般公共预算、社会保险基金预算三大预算平衡,协调国有资产管理部门、财政部门和社保机构之间的权力和利益冲突,实现三大预算的统一审批。

        (四)准确把握监督的重点和方向。人大对国有资产的监督不可能面面俱到,只有准确把握重点环节,才能取得较好的监督实效。一是要重点监督国有资产的流向。结合党的十八届三中全会提出的“国有资本投资运营要服务于国家战略目标,更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域,重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全”,“国有资本要加大对公益性企业的投入,在提供公共服务方面做出更大贡献”、“提高国有资本收益上缴公共财政的比例,2020年提到30%,更多用于保障和改善民生”等要求,规避政府的利益驱使,使国有资产朝人民群众迫切需要、不破坏市场竞争秩序、能够创造更大经济效用和社会效用的领域流动。要通过监督防止因内部人为控制、政府官员寻租和部门之间利益博弈导致的国有资产形态、功能、使用领域变化和价值的流失。二是要重点监督国有资产的绩效。盈利应作为国有资产管理,特别是经营性国有资产管理的整体性目标。因此,人大要加强对国有资产,特别是对国有资产重大投资项目的绩效水平进行监督。要建立国有资本预算考核和收益收缴制度,使企业经营者的利益与所有者利益有效结合,要进一步规范收益上缴比例,规范国资收益使用办法,使国资收益使用形成投入—收益—再投入—再收益的良性循环,形成新的国资收益增长点。要通过建立科学、明确的绩效评价体系来提升资产的收益率,进而实现国有资产效益的最大化,防止国有资产在运营过程中动态流失,促进国有资产的可持续发展。

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