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关于2015年度全市规范性文件备案审查工作情况的报告
岳阳市人大常委会法制工作委员会
作者:张业军    文章来源:法工委    点击数:    更新时间:2016/5/11    
  • 主任、各位副主任、秘书长、各位委员:

    2015年,市人大常委会备案审查机构在常委会的领导下,依法、认真开展了规范性文件备案审查工作。现将工作情况报告如下:

    一、规范性文件备案审查工作基本情况

    (一)规范性文件的备案情况

    截止2015年12月31日,市县两级人大常委会备案审查机构共收到报备的规范性文件296件,其中市人大常委会备案审查机构收到报备的规范性文件62件(市人民政府及其办公室报备规范性文件42件,其中通知27件、通告9件、意见6件;经济技术开发区、南湖新区、屈原管理区报备规范性文件20件,其中办法7件、通知4件、规定3件、通告2件、其他文件4件);县级人大常委会收到报备的规范性文件234件。市人大常委会向省人大常委会备案审查机构报备规范性文件8件,其中决议、决定2件,其他文件6件。

    (二)规范性文件的审查情况

    按照要求,市人大常委会备案审查机构对全市所有报备的规范性文件及时进行分类登记和初审后分送到有关专门委员会和常委会工作机构进行审查,各专门委员会和常委会工作机构,对分送的规范性文件进行审查后,没有发现规范性文件与法律、法规不一致的地方,没有提出审查修改意见。

    2015年,市人大常委会备案审查机构没有收到一起国家机关、公民、法人和其他组织依法提出的对规范性文件的审查要求和建议。

    总体上看,报备的规范性文件没有与法律、法规相抵触的情形,没有超越法定权限,限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利,或者增加公民、法人和其他组织的义务的情形,基本符合我市经济和社会发展的实际需要。

    (三)加强对县级人大常委会备案审查工作的指导

    2016年3月,根据工作安排,市人大常委会副主任余炳锐带领法工委工作人员组成调研组,对全市各县(市、区)人大常委会及市直有关部门的规范性文件备案审查工作进行了专题调研。调研以召开座谈会的形式听取了各单位的规范性文件备案审查工作情况汇报;就备案审查工作的机构设置、人员编制以及工作开展情况等问题进行了探讨;并将先进经验进行了推介,如临湘市人大常委会组织市委办、市人大办、市政府办、市政府法制办的相关人员召开了规范性文件备案审查工作协调会;岳阳县和华容县的乡镇人大主席团作出的决议向县级人大常委会进行了报备等等。通过交流,有效地推动了全市规范性文件备案审查工作的开展。

    (四)有效开展规范性文件清理

    2015年3月,修改后的《立法法》赋予了设区的市地方立法权,按照省人大常委会对设区的市开始制定地方性法规条件的评估要求,市人大常委会明确彭先政副主任牵头负责,科学制定工作方案,下发清理工作通知,加班加点清理汇总,在6月底顺利完成了对市人民政府及市人大常委会近5年来的规范性文件的全面清理工作。其中市人民政府共清理规范性文件157件,宣布失效文件7件、废止1件;市人大常委会共清理文件74件,其中5件规范性文件在继续有效实施。

    二、规范性文件备案审查工作中存在的主要问题

    (一)思想认识上存在消极心理

    县(市、区)人大常委会对于规范性文件备案审查工作的重要性,在认识上还存在不到位的情形,思想上或多或少存在消极被动心理,认为“吃力不讨好”、“给政府添麻烦”,存在一定程度的敷衍、为难和顾虑,因此存在有案不备的现象。

    (二)备案审查工作力量不足

    县(市、区)人大常委会基本没有设立专门的备案审查机构,承担备案审查工作职责的人员同时还承担着其他工作职责,而且很多时候以其他职责为主,投入备案审查工作的时间和精力远远不够。同时,备案审查是一项专业性很强的工作,在专业人才的引进、培养和使用上,也缺乏长效的保障机制。

    (三)备案范围不够明确、具体

    根据法律、法规的规定,规范性文件是指“对本行政区域内公民、法人和其他组织具有普遍约束力的文件”,下级人大作出的决议决定和本级人民政府发布的决定、命令以及涉及公民、法人和其他组织权利与义务的其他文件等,均应报送备案。实践中,对于应当报送备案的规范性文件的具体范围,有关方面认识不一致,给备案工作带来了困难。目前,政府规范性文件大多以公告、通告、通报、通知、办法、会议纪要、意见等形式出现,有的还以政府办公室或工作部门的名义发布,或者以党政联合名义发布,缺乏统一的、科学的、明确的标准,容易造成漏报、少报甚至不报。

    (四)报备内容不够规范

    一是报送的材料不符合规范。有的没有备案报告,有的没有制定说明,有的备案报告和制定说明都没有。二是报送的份数不足。有的单位没有按规定报足份数,没有上传电子文档,没有附有关法律、法规、规章和政策等制定依据。三是报备及时率比较低。不少单位没有严格按照“三十日内报送备案”的法定要求报送备案,有的单位甚至是半年或年底一次性“扎堆”报备。

    (五)审查工作流于形式

    由于思想认识和工作力量等方面的原因,很难做到对所有的规范性文件进行全面、深入的审查,因此,在多数情况下,主动审查往往难以发现实质性问题,停留在形式审查的层面,或者只能选择其中个别文件有重点地进行审查。另一方面,被动审查也难以开展。多年来,各县(市、区)人大常委会收到的国家机关、社会团体、企事业单位和其他组织以及公民提出的审查要求和建议数量非常少,反映了公民和社会各界对人大备案审查工作的知情度、关注度、参与度不高,人大备案审查工作缺乏与外界之间的联系、沟通。此外,在具体审查标准的把握、审查意见的处理等方面,也存在不少困难和问题。

    三、做好规范性文件备案审查工作的建议

        (一)高度重视,提高规范性文件备案审查工作的认识

    规范性文件备案审查是人大常委会开展法律监督工作的重要职责。要从建设社会主义民主政治和法治国家的高度,从保障社会管理创新、促进法治政府建设、维护公民、组织合法权益的实际需要的角度,正确认识这项工作的性质和意义,增强积极主动、有所作为的法律监督意识,发挥人大监督工作的主导作用,切实提高规范性文件备案审查工作的实效。各县(市、区)可以探索将规范性文件备案审查工作列入人大常委会年度监督工作计划,将全面审查与重点审查结合起来,将政府对审查意见的处理情况纳入对政府依法行政工作考核的范围,同时,对于审查中发现的重大问题,必要时还可以向同级党委汇报,争取党委对规范性文件备案审查工作的重视和支持。

    (二)加强沟通,建立规范性文件备案审查工作的联动机制

    人大常委会备案审查机构对于审查中发现的问题,应当重视与政府有关部门加强沟通交流,通过协商取得相互理解、支持和配合,争取达成一致认识。要注意灵活运用各种协商沟通的方式方法,善于运用法律手段和人大监督的各种资源、力量,促使制定机关增强依法行政和自觉接受监督的意识。要加强与上级人大常委会的联系、交流和沟通,共同研究解决工作中遇到的重大问题。此外,还要积极探索备案审查工作的公开,通过宣传人大备案审查工作的职责和程序,使人大法律监督工作得到全社会的理解和支持,为推进备案审查工作打下坚实的基础。

    (三)整合力量,加强规范性文件备案审查工作的队伍建设

    加强备案审查工作力量,是推进规范性文件备案审查工作的基础和保障。各县(市、区)人大常委会应进一步建立和健全备案审查工作机构,配备专职工作人员,切实承担起规范性文件备案审查的相关综合、协调、督查等具体日常性工作。要加强对备案审查工作人员的专业培训,提高备案审查工作的能力和水平。在开展备案审查工作过程中,要善于借用审查机构外部的力量,通过建立联席会议、专家库等制度,注重吸收相关领域的专家学者和专业工作人员参与具体审查工作,确保审查工作的全面、深入、有序开展。

    以上报告,请予审议。

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