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岳阳市人大常委会规范性文件备案审查工作情况汇报
作者:张业军    文章来源:备案审查科    点击数:    更新时间:2015/6/25    
  • 今年3月,根据省人大常委会办公厅“关于开展规范性文件备案审查工作调研的通知”要求,岳阳市人大常委会及时组织安排,在彭先政副主任带领下,对各县(市区)规范性文件备案审查工作情况进行了调研。现将调研情况综合如下。

    一、备案审查工作情况

    (一)成立了工作机构、制定了工作程序。一是《监督法》出台后,岳阳市人大常委会按照《湖南省规范性文件备案审查条例》迅速依法开展备案审查工作。在20078月,经主任会议研究决定,在市人大常委会办公室设立备案审查科,为正科级机构,并通过竞争上岗安排了2名专门工作人员。随后,将机构和人员编制正式向市编委报告,市编委批复同意设立市人大常委会办公室备案审查科,核定正副科级领导职数各一名。并由市财政在每年预算内安排了5万元备案审查经费。我市10个县市区人大常委会,目前,备案审查机构的设置除平江县人大常委会备案审查科有单独人员与机构编制外,其余9个县市区有的放在办公室、有的放在内司工委。基本上都安排了2万元的工作经费。二是根据《监督法》和《湖南省规范性文件备案审查条例》,市人大常委会起草了《岳阳市人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查暂行办法》, 并于2008310日在市六届人大常委第二次会议上审议通过;20147月,报请主任会议同意,对《暂行办法》进行了修改,并于同年1026日在市七届人大常委第十三次会议上审议通过。此办法在原有基础上增加了文件报备范畴,对制文机关和县市区人大常委会作出的决议、决定作了新的规定,对独立行使行政管理职权的市人民政府派出机构,向社会公开发布的涉及公民、法人和其他组织权力义务,在一定时期内反复适用,具有普遍约束力的文件,都要报送人大常委会备案审查机构进行审查。为备案审查工作提供了制度保障。三是在工作程序上,主要制作了四个流程图和六个表格。四个流程是:规范性文件接收、登记和分送流程,审查要求、审查建议接收、登记和分送流程,审查流程和规范性文件监督管理流程。六个表格是规范性文件备案登记表、规范性文件申请审查登记表、规范性文件审查分送表、规范性文件审查意见表、规范性文件审查意见告知表、规范性文件审查修订情况登记表。在审查工作程序中,我们突出了主任会议的作用:主任会议有权决定是否向规范性文件制定机关提出书面审查意见、有权提出撤销规范性文件的议案、有权决定是否将撤销规范性文件的议案提请常委会会议审议。四是工作中我们抓住“三个环节”,①看制文主体是否适当;②看程序是否规范;③看内容是否齐全。坚持“四个明确”, ①明确政府制定规范性文件必须遵循维护社会主义法制统一,保障公民、法人和其他组织的合法权益,保证行政权力与责任相统一;②明确除法律、法规、规章另有规定外,临时性行政机构、行政机关的内设机构和部门派出机构,不得成为规范性文件的制定主体;③明确规范性文件不得设定法定以外的行政处罚、行政许可、行政强制措施、行政收费等事项;④明确规范性文件作为实施法律、法规、规章的具体规定,其所设定的义务不得超过法定范围。突出“五个必须”, ①必须广泛征求意见;②报备材料必须齐全;③必须限定审查时间;④必须在规定时间内报备;⑤审查意见必须统一由办公室出具。维护了法制统一。

    (二)加强沟通协调、规范了文件报备。根据法律法规规定,首先,我们基本做到了规范性文件应报尽报,按要求规范报备,没有发现瞒报漏报现象。如:近三年来,岳阳市县两级人大常委会备案审查工作机构共收到报备的规范性文件1011件。其中,市人大常委会收到报备的规范性文件161件,各县市区人大常委会受理报备规范性文件850件。就我市的情况看,报备工作呈现以下特点:一是规范性文件制定机关更加重视报备工作。市政府办公室确定文电科为报备机构。各县市区人民政府一般由法制办向人大常委会报备文件。报备率基本达到100%。二是报备文件的格式较为规范,材料较为完整,都能在规定的时间内按要求报送。三是报备文件范围进一步明确和拓展。制文单位包括经济技术开发区、南湖风景区等,以及县市区各乡镇主席团的决议、决定,也基本上按要求进行了报送。

    (三)依法开展审查,促进了地方法制建设。据初步统计,我市市县两级人大常委会共对34个规范性文件进行了审查。市本级人大常委会主要做了下列工作:20105月下旬,市人大财经委在开展调研活动时,发现《关于市中心城区投资项目基本建设收费的意见》(岳政发〔20104号)文件中部分条款与《湖南省新型墙体材料推广应用条例》第二十三条相抵触,610日向备案科建议进行审查。在财经委调研的同时,市政府墙改办曾在525日向我们提出了类似的建议。于是,我科向分管领导报告后,开始前期调研。625日负责该项工作的同志一起商量建议,先开个座谈会听取意见。630日,在分管领导的主持下,召开了对4号文件一个月来执行情况调研座谈会。参加会议的18位同志大多发表了意见。市人民政府何林福副秘书长和法制办何季如主任对制定该文件的情况作了解释。但会议没有形成处理意见。事后,市政府与市人大主要领导进行了协商沟通,领导建议:1、该文件对部门收费有所减少,没有影响到群众的切身利益,有利于招商引资。2、株洲等地同样有类似文件出台。3、文件刚出台不久,可察一段时间观望的执行情况。市政府办还书面向市人大领导进行了汇报。于是我们将4号文件定为待审。2015120日,市人大城环委和市政府人防办继续要求对4号文件提出修改建议,我们备案审查工作机构及时对市政府办进行意见督办,市政府表示此文件重新制定发布时,一定按市人大常委会的意见进行修改。

    201110月,我们收到某单位对《岳阳市未纳入预算的政府性基金及专项资金管理使用情况抄报监察审计机关备案暂行办法》(岳政发〔20117号)文件进行审查的建议后,立即将该文件分送到市人大财经委和预工委进行预审。财经委和预工委认为,(岳政发〔20117号)文件与国家和我省关于加强预算管理的相关文件精神与我市实际情况有不一致之处,一是《湖南省非税收入管理条例》第四条规定,“非税收入是财政收入的组成部分。各级人民政府应当将非税收入纳入财政统筹安排,实行综合预算管理”。根据该条例及相关文件规定,政府性基金和专项资金作为非税收入的组成部分,必须全额纳入财政预算。此文的下发,等同于认可了政府性基金和专项资金可以不纳入预算管理,认同了财政及部门“小金库”。二是人大财经委与市财政局衔接后了解到,目前,我市本级的政府性基金和专项资金已全部纳入预算管理。文件中所指的“未纳入预算的政府基金及专项资金易让人产生我市预算管理未到位的误解”。后经我们与政府及其法制办联系,政府办认为人大的意见应该认真接受立即修正,但考虑到该文件规范的是政府行为,有利于权力在阳光下运行,没有涉及到人民群众的切身利益,再则,暂行文件有效期只有两年,建议我们一起关注文件的实际影响力。我们认为政府办的意见也有道理,于是审查工作予以中止。

    201436日,岳阳县部分离退休老同志和驻县市人大代表共15人联名,建议对《岳阳市人民政府办公室关于加强岳阳县岳阳楼区部分区域规划建设管理的通知》(岳政办函〔20148号)文件进行审查。该文件规定,“根据城市发展需要,市人民政府研究决定,将岳阳县辖区的麻塘镇、岳阳县农业局原种场、岳阳县东洞庭湖管理局洞庭苇业有限公司月山社区,新开镇辖区的新开、马店、胜天、茅栗、马山、永安、方元、团山、朱砂、上文、兴隆、兴安、高垅、李伏、小源、香严、杨柳、古港等18个村(社区)和岳阳楼区辖区的郭镇乡、奇家岭街道、吕仙亭街道、龟山社区(含市园林局、湖州综合开发中心)行政区域内各类项目的立项、规划以及土地使用权流转、出租、划拨、出让、转让等事项审批权限,从通知下发之日起,暂时上收到市政府相关部门,岳阳县及岳阳楼区政府相关部门暂停办理审批手续”。

    在我们收到审查建议的同时,市委、市政府也收到了他们反映的情况。市委、市政府领导认为:鉴于岳阳县的同志对此事意见要求较为强烈,该文件可不予执行。我们认为,此问题已得到妥善处理,因此,没有再进行审查。也没有书面回复建议人。

    2013614日,岳阳市富兴康城兴悦花园业主委员会彭海波等部分业主代表向市人大常委会提出《岳阳市物业专项维修资金管理办法》(岳政办发〔201228号)文件有几个不妥之处:“严重限制和剥夺了业主、业主大会和业主委员会对住房维修资金的管理权利。不符合党中央国务院‘让人民当家作主’的宗旨,不利于我市‘法治岳阳’的建设……”,建议对其文件进行审查。我科受理审查建议后,立即向分管领导报告,然后开展调查工作,先后两次通知文件起草单位负责人来人大常委会办公室反映情况,同时也主动前去法制办了解文件制定的详细经过。2014211日由制文单位安排相关同志一同去长沙市住房保障局学习,在那里并召开了座谈会,详细听取了他们对物业维修资金的管理方法,并查看了他们制定的有关文件。回岳阳后,制文单位明确表示,对原文件相关条款立即进行修改。同年430日,该文件修改后重新颁布实施。

    工作中,我们坚持以被动审查为主。即:收到报备文件后,工作机构进行调研论证,没有发现明显的“不适当”我们就按程序将文件存档,当收到审查要求后,必须按要求启动审查程序。但是到目前为止,我们收到的都是审查建议。因此,我们处理的程序是,先由工作机构进行调研论证,搞清楚这个文件中的“不适当”是否成立,或者是其“不适当”的程度。如果确有“不适当”,我们先与制文单位协商,要求他们自行纠错,如果制文单位与我们的意见不一致,我们就启动审查程序。然后按照审查程序进行操作。因此,我市人大常委会前述处理的案例中,都是协商处理问题,把矛盾解决在工作机构调研论证阶段,没有启动审查程序。得到了制文件单位和提建议人的认可。

    (四)司法监督方面的规范性文件清理情况。近几年来,市人大常委会出台了关于加强司法监督方面的规范性文件共3件,都在有效实施。分别为:

        1、《岳阳市人民代表大会常务委员会关于加强司法监督的决定》(2009730日岳阳市第六届人民代表大会常务委员会第十次会议通过)。

    2、《岳阳市人大常委会关于对法院、检察、公安执法人员学法用法进行集中考试的决定》(2013725日是七届人大常委会第五次会议通过)。

        3、《岳阳市人民代表大会常务委员会关于加强人民检察院对诉讼活动法律监督工作的决定(20131128日岳阳市第七届人民代表大会常务委员会第七次会议通过)。

        二、工作中存在的主要问题

    一是各县市区人大常委会没有独立设置审查机构,人员编制没有到位。这对备案审查工作带来不少困难。二是有少数制文机关对规范性文件备案审查工作认识不到位,重视不够,报备不主动,瞒报、迟报的现象还有存在。三是缺乏报备责任追究机制。没有在规定时限内及时报备,没有按要求报备的情况时有发生。四是审查力量有限。基本停留在“不告不理”的被动审查模式上。五是专业人士欠缺。规范性文件备案审查工作专业性很强,对工作人员的法律水平、专业素质等都有很高的要求,就我市市县两级人大常委会现有工作人员而言,业务素质和能力还有待进一步提高。

    三、几点建议

    1岳阳市各县市区人大常委会备案审查大多数没有独立设置工作机构,人手少,力量薄弱,严重影响了备案审查工作的效果。建议省人大常委会办公厅出面与省编办衔接,力争县市区人大常委会尽快设置单独的、统一的备案审查工作机构。

    2在《湖南省规范性文件备案审查条例》修订时建议对审查范围和方式更加具体、明确。对违法制约更具刚性。

    3、进一步加强对市县两级规范性文件备案审查工作人员的业务培训和加强工作联系,夯实工作基础,提升工作水平。

    规范性文件备案审查是法律赋予地方人大常委会的一项重要的法律监督职能。我们将在中共市委的坚强领导下,主动接受省人大常委会监督和指导,努力提高工作水平和能力,为维护法制统一,为促进法治岳阳建设发挥积极作用。

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