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关于规范性文件备案审查工作情况汇报
作者:张业军    文章来源:本站原创    点击数:    更新时间:2014/11/19    
  • (全省各地州市交流材料)

    岳阳市人大常委会

    20141030

     

        2008年,我市人大常委会根据《监督法》和《湖南省规范性文件备案审查条例》等相关法律法规,制定了《岳阳市人大常委会规范性文件备案审查暂行办法》(2014年进行了修改)。之后,我们积极履行法定职责,维护社会主义法制统一,维护人民群众合法权益,认真开展规范性文件备案审查,做了一些工作。现报告如下:

        一、基本工作情况

        1、规范报备  应报尽报

        根据法律法规规定,首先,我们基本做到了规范性文件应报尽报,按要求规范报备,没有发现瞒报漏报现象。如2013年,市县两级人大常委会备案审查工作机构共收到报备的规范性文件420件。其中,市人大常委会收到报备的规范性文件63件,各县市区人大常委会受理报备规范性文件357件。就我市的情况看,报备工作呈现以下特点:一是规范性文件制定机关更加重视报备工作。报备机构与我们联系更加频繁,更加紧密。报备率基本达到100%。二是报备文件的格式较为规范,材料较为完整,都能在规定的时间内按要求报送。三是报备文件范围进一步明确和拓展。制文单位包括经济技术开发区、南湖风景区等,以及县市区各乡镇主席团的决议、决定,也基本上按要求进行了报送。

        2、依法审查  加强监督

        据初步统计,我们市县两级人大常委会共对34个规范性文件进行了审查。如20135月,岳阳富兴康城兴悦花园业主委员会彭海波等5人向我们提出,要求对市人民政府办公室于20121029发布的(岳政办发)[2012]28号《岳阳市物业专项维修资金管理办法》文件进行审查。我们收到其审查建议后,多次与市政府法制办以及制文单位联系,并一道去长沙市住房和城乡建设委员会学习交流。最后,制文单位按要求进行了修改,并于今年5月按有关程序重新公布。提请审查建议的当事人表示满意。兴悦花园、长炼小区和景秀河山等三个小区的业主委员会的代表还向市人大常委会送来了锦旗表示对我们工作的肯定。

        此前,我们也收到过其他法人和组织向我们提出,建议对岳政发[2010]4号《岳阳市人民政府关于市中心城区投资项目基本建设收费的意见》、岳政发[2011]7号《岳阳市人民政府印发关于进一步加强监察审计法制工作若干规定的通知》、岳政办发[2011]33号《岳阳市人民政府办公室关于印发岳阳市未纳入预算的政府性基金及专项资金管理使用情况抄报监察审计机关备案暂行办法的通知》以及岳政办函[2014]8号、《岳阳市人民政府办公室关于加强岳阳县、岳阳楼区部分区域规划建设管理的通知》等文件进行审查。我们都给予了稳妥处理。

    我市各县(市、区)规范性文件备案审查工作也较有特色。如平江县人大常委会不断探索对涉及群众重大利益的规范性文件进行前置审查的方法和机制。如2009年平江县人民政府拟出台《平江县城市建设拆迁管理办法》等3个文件。在起草阶段征求县人大常委会意见时,主任会议成员对其提出了8条意见。县人民政府经慎重考虑,最终取消了这3个文件的出台。岳阳县人大常委会密切与县法制办联系,严把源头关。近几年来对《岳阳县人民防空工程建设与维护管理办法》、《岳阳县乡镇船舶和渡口安全管理办法》、《岳阳县建设领域农民工资支付保障暂行规定》等类似文件进行审查时,及时纠正问题,并提出书面意见73条,叫停不合理收费项目2例,指导乡镇人大主席团自行撤销集资修路决议1个。湘阴县人大常委会突出审查重点,适度开展主动审查。如县政府《关于加强县城污水处理费征收管理的通知》是群众关注度较高的规范性文件。申请报备后,县人大常委会及时召开备案审查工作领导小组会议,对文件的具体内容由办公室与内司工委、城环工委一道进行了认真审查,通过查阅相关法律,到周边县市调研学习,进行修改和释疑,消除了群众顾虑,保障了政策的合法、公正、顺利进行。又如县政府《关于加强河道沙石资源管理的通知》,由于涉及部分人员的利益,一经公布,就有人对文件的公正性表示质疑。县人大常委会在审查此文件材料时,认真向主任会议进行专题汇报,主任会议安排了一名常委会副主任牵头,对此文件起草的法律依据及公正性进行了认真调研,并通过召开相关人员座谈会,澄清了事实,并通过广泛的收集、汇总、甄别,就该文件相关内容向政府提出了修改建议,真正做到了既维护了政府的依法行政,又消除了群众的误解,还保障了全县沙石矿产资源的可持续利用,支持促进了政府的工作。临湘市人大常委会在审查《关于2011年防洪保安基金征集方案》时,对基金征集任务和基金使用提出了审查意见,在制定2012年度防洪保安基金征集方案时,临湘市政府根据有关法律和政策规定进行了调整。2011年,临湘市人大常委会收到了儒溪村民丁某对临湘市土地征收标准的审查建议,建议反映政府将同一个村民小组的土地征收标准和土地类别划分成不同等级存在严重不合理的问题。临湘市人大常委会对照有关法律、政策进行认真审查后,向临湘市政府发出了审查意见函,要求临湘市政府及其国土部门在制定新一轮土地征收标准时,进行适当修改。该项建议在2013年重新确定征地补偿标准时已得到落实。

        3、完善机制  规范程序

    该项工作正式启动6年来,我们通过学习探索,在工作机制上得到了不断完善。

    今年9月,在省人大常委会法工委的支持和指导下,市人大常委会第13次会议对《岳阳市人大常委会规范性文件备案审查暂行办法》进行了修改。这次修改,主要是对报备范围,审查标准和审查程序进行了进一步的明确。在报备范围上,不少同志提议要把政府部门和法检两院的规范性文件纳入进来。我们都一一作了解释。我们将原稿中“市人民政府所属部门根据授权就地方性法规和规章中适用本地具体情况所作的规定”给予删除,将原规范性文件用文种形式的表述,如:“决议、决定和命令、办法、规定、会议纪要、通知、意见等”修改为使用实质内容上的表述。即“涉及公民、法人和其他组织权利义务,具有普遍约束力的文件”。有同志认为这样做,缩小了人大常委会监督范围,放弃了应有的监督权力。但我们认为,权力的规范运行比不规范更具力度。实质性监督比形式上的监督更具权威。在审查标准和程序上,我们也根据《湖南省规范性文件备案审查条例》进行了增减。这次《办法》的修改历时三个多月,我们利用这次机会对《监督法》和《湖南省规范性文件备案审查条例》在全市进行了一次较为深入的再学习再宣传。

        平江县、临湘市、湘阴县等单位也对原《暂行办法》进行了修订,对工作制度进行了进一步的完善和补充。湘阴县人大常委会还成立了备案审查委员会。特别是临湘市人大常委会,特地召开有政府各部门、各乡镇人大主席参加的规范性文件备案审查工作会议,会上邀请了岳阳市人大常委会和岳阳市政府法制办相关同志做专业性辅导发言,起到了较好的效果。

        4、加强交流  及时沟通

        几年来,我们坚持每年开展一次走访调研,或召开一次全市人大系统规范性文件备案审查工作座谈会,每年由备案审查工作机构向市人大常委会报告一次规范性文件备案审查工作情况。今年将尝试要求市政府办公室向人大常委会报告依法行政工作。

    我们备案审查工作机构一直与市人民政府法制办保持着密切的联系。我们收到审查要求和审查建议后,首先与法制办联系,听取他们的意见。他们对我们的工作也给予了很大的支持。特别是这次《暂行办法》的修改,他们向我们提出了很多很好的修改意见。我们认为,备案审查工作机构与法制办的友好联合,能使问题文件这道防线更为坚固。市人大常委会规范性文件备案审查工作效果更为明显。

    岳阳市规范性文件备案审查工作坚持了“四个明确”(①明确政府制定规范性文件必须遵循维护社会主义法制统一,保障公民、法人和其他组织的合法权益,保证行政权力与责任相统一;②明确除法律、法规、规章另有规定外,临时性行政机构、行政机关的内设机构和部门派出机构,不得成为规范性文件的制定主体;③明确规范性文件不得设定法定以外的行政处罚、行政许可、行政强制措施、行政收费等事项;④明确规范性文件作为实施法律、法规、规章的具体规定,其所设定的义务不得超过法定范围),严格控制制定权限;突出了“五个必须”(①必须广泛征求意见;②报备材料必须齐全;③必须限定审查时间;④必须在规定时间内报备;⑤审查意见必须统一由办公室出具),确保审查程序合法;根据“三个环节”(①看制文主体是否适当;②看程序是否规范;③看内容是否齐全。),维护了法制统一。

        二、问题与思考

    1、在报备范围的界定上。1)对开发区一类政府派出机构规范性文件监督,我们在修改《办法》时,有人提出,人大常委会对具有独立行政职权的政府派出机构发布的规范性文件的监督没有法律依据,应当删除。但是我们认为,虽然法规条文中没有明确,但是他属于市人民政府委托,代表市人民政府独立行使行政管理职权。市人大常委会对其所制定的规范性文件进行监督,符合法律法规的基本原则。如果将其删除,市人大常委会对上列单位的规范性文件的监督将成为空白。话虽这么说,但是工作上还是依据不足困难较多。(2)对法检两院规范性文件的规定,我们没有纳入报备范围。其理由是地方两院没有制定类似司法解释等规范性文件的权利。而事实上,市、县两级法院都制定了对贪污案量刑进一步细化,规范内部操作的一些文件,他们自己反映不知道向那里报备,这个问题值得进一步研究。(3)对政府部门制定的规范性文件,我们要求不需报备,而往往群众意见最大的就是这类文件。如交警部门发文,强制要求驾校学员每人上街当文明劝导员一天,而驾校的操作是没有时间去的,可以交100元请人代替。这就成为了变相收费。还有些部门发文,对垃圾运输和砂卵石运输管理、禁摩限电、禁止燃放鞭炮、强制尾气排放检测、乱扔乱吐进行处罚收费等,对这类文件怎么进行监督?对政府部门规范性文件不纳入报备范围,是基于两个考虑,一是它已经由政府法制办把关进行了前置审查。二是人大常委会备案审查工作机构人手不够,工作上忙不过来。而事实上,政府法制办对部门的文件也只是在合法性和程序上进行了初审,有的碍于情面对应纠正的问题没有坚持。难免个别问题文件漏网审查。因此,不少县市区人大常委会在规范性文件备案审查工作中,已经涉足于政府部门。

    2、在审查方式上。法定界定是被动审查为主,主动审查为辅。被动审查程序启动的依据是审查要求和审查建议。就当前情况看,备案审查工作与其他工作一样,受到外界干扰,特别是人为干扰因素很多。如果人大常委会要修改或者否定一个文件、发文单位是很不情愿的。他们会有很多方式和理由给予搪塞。因此,我们认为,凡收到审查要求和审查建议,就首先要推断这个文件确实有问题,一定要审查,然后,认真研究问题的存在性。如果查证文件确有问题,就必须要求限期修改不能含糊。否则,人大常委会规范性文件备案审查工作就会形同虚设。对政府部门的文件,虽说没有纳入报备范围。但是,一旦收到审查建议,人大常委会就一定要过问,如果确实有问题,就必须通过间接审查进行纠正。我们认为这样做,符合法律的基本原则,不是超越法律权限。

        三、工作建议

    建议对市县两级人大常委会工作机构进行统一规范设置。我市华容县人大常委会反映,县级人大常委会没有专门机构统一承担备案审查工作。一般是由某个工委具体负责,然后转交有关委办协作审查。因人员素质不一,很难保证审查的统一性、规范性、严肃性,不能按质按量做好此项工作。早在2009年,钟实主任就讲国务院已批准我省政府机构改革方案,有希望改变现状,但现在还是未动。《监督法》设专章规定规范性文件的备案审查,充分说明其工作的重要性。而目前市县两级人大常委会的该项工作机构设置很不统一,给我们开展备案审查工作带来很大的困难。因此建议设置专门工作机构,理顺工作程序,进一步加大规范性文件备案审查工作力度。

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