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关于《岳阳市人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查暂行办法》修改的说明
作者:黄国华    文章来源:本站原创    点击数:    更新时间:2014/11/19    
  • 岳阳市人大常委会办公室

     

    主任、各位副主任、秘书长、各位委员:

        《岳阳市人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查暂行办法》(以下简称《暂行办法》),于2008310市六届人大常委会第二次会议通过并实施6年来,为我市开展规范性文件备案审查工作,维护法制统一,推进法治岳阳建设起到了较好的作用。但是根据形势发展的新要求,有几个地方需要进行修改。

    《暂行办法》的修改工作报经市七届人大常委会第10次会议同意,并委托备案审查工作机构起草。自529日起,备案审查工作机构按照法定的要求,完成了各项修改工作程序,已于827市七届人大常委会第28次主任会议进行了初审,经过再次修改,形成了今天提交的草案。

    修改后的《办法》共有十五条。主要对规范性文件的报备范围、审查的职责分工、审查标准、审查程序以及对规范性文件制定机关的要求等方面作出了具体规定。现将修改部分进行说明。

    1、制定本办法法律依据的修改。原稿第一条,制定办法的依据删除了《立法法》,因为我们制定本办法不属于立法范畴,《立法法》不是本办法制定的直接依据。

    2、适用范围的修改。原稿第二条修改为:“市人大常委会进行规范性文件备案审查,适用本办法”。其一,办法规范调整的是人大常委会的规范性文件备案审查活动。其二,办法是以监督主体的监督行为来规定适用范围的。当然,被监督单位必须遵守办法的规定。这样表述较原稿更为确切。

    3、报备范围的修改。原稿第三条,文件报备范围上的规定,“(一)”修改为:“市人民政府及其办公室,向社会公开发布的涉及公民、法人和其他组织的权利义务,在一定时期内反复适用,具有普遍约束力的文件。”

    我们监督的是规范性文件。什么是规范性文件?目前还没有一个权威的定义。判断规范性文件一般有两种方法,一是形式性判断,即从文种上判断。这种判断直观,但较为混杂。行政公文文种如决定、命令等有10多种,不好一一列举。二是实质性判断,即从文件内容上判断。这种判断看起来抽象,但是它主要有二个标准:一是私人权利标准。以私人权利义务事项为调整对象,也就是“涉及公民、法人和其他组织的权利义务”。二是效力标准。以制定主体职权体系以外的人为调整对象。也就是“具有普遍约束力”。按照修改后的表述,可以简化成三句话:“广泛适用性、普遍约束性、反复适用性”。不管是什么文种,只要符合这三点,就可以视为规范性文件。所以较为容易掌握。这样去判断,也为我们对文件的监督留有更多的空间。

    修改这一项还有一个原因是,在原稿列出的文种中,政府及其办公室的规范性文件没有“决议”。它属党的机关使用的公文文种。市人民政府也很少发布“命令”。发布命令的主体一般是指具有制定、发布法律、法规和规章的权力机关和行政机关。文种的列举不恰当,也需要修改。

    “(二)”修改为:“独立行使行政管理职权的市人民政府派出机构。”实际是指岳阳经济开发区、临港产业新区、南湖风景区和屈原管理区。不一一列举,是因为列举具有不确定性。如“临港产业新区”新成立不久,马上又可能要将南湖风景区改为“南湖新区”等等。鉴于屈原管理区的特殊性,在本办法第十四条特地明确其“参照县(市、区)进行”。

    在征求意见时,有同志提出上列单位的规范性文件列入报备范围没有法律依据,建议删除。但是,我们认为:⑴此条款已征求省人大常委会法工委的意见。⑵外地都是这么做的。⑶它是原《暂行办法》中的保留条款。虽然法规条文中没有明确,但是他属于市人民政府授权,代表市人民政府行使行政管理职权。市人大常委会对其所制定的规定性文件进行监督,符合法律法规的基本原则,应该说不存在法律障碍。如果将其删除,市人大常委会对上列单位的规范性文件的监督将成为空白。

    去了原稿中的“(三)”,其理由是:就目前情况而言,地方性法规不会授权给我市人民政府所属部门,规章不能授权,此项的表述不很恰当。就算是有委托,这也是属于政府内部的层级管理范围,由行政法规去调节。

    在本届第10次常委会审议发言和草稿征求意见时,不少同志提议要把政府部门和法检两院的规范性文件纳入到报备范围。这里我作个解释。

    先谈政府部门,包括部门联合下发的文件,为什么不须报备,一是没有法律依据。根据《地方组织法》、《监督法》和《湖南省规范性文件备案审查条例》等现行法律法规的规定。人大常委会对规范性文件的监督界定在同级政府及其办公室。根据职权法定原则,法律法规和上级人大制定的工作程序中没有明确规定的,特别是与其原则、精神相抵触的,不要去做。二是政府部门的文件属于政府内部工作的行政规范,政府内部有一系列的制度规定。出台文件前,都按照政府的规范性文件备案审查工作程序规定,经过法制机构严格进行了十几个项目的审查把关。当然,从理论上讲,凡有权制定规范性文件主体制定的规范性文件,都应接受人大常委会备案审查。但是,《湖南省规章、规范性文件备案审查办法》及其现行法规规定,部门文件由政府实行内部监督,到政府法制机构实行“三统一”管理,政府法制机构对其进行程序审查和合法性审查。因此,人大常委会无须要求将其报备。三是不报备不等于不监督。如果政府部门的文件确有不适当之处,公民法人或者其他组织可向政府法制机构申请异议审查。也可以通过人大常委会向政府提出修改要求进行间接审查,或者通过人大常委会和专门委员会开展工作监督形式予以纠正。其纠错渠道还是较为畅通的。

    地方法检两院发布的规范性文件是否要报备?省人大1996年通过的《湖南省县级以上人民代表大会常务委员会监督条例》中明确要求报备。在2008年修改时被删除。新制定的《湖南省规范性文件备案审查条例》中也不包括地方“两院”制定的文件,主要是基于我国的立法体制和司法体制。地方“两院”没有制定类似司法解释的规范性文件的权力,只有规范内部工作程序的公文。我们认为,在上级人大没有授权时,我们对其要求报备,没有合法依据。从程序上讲,不符合维护法制统一的要求。解决这个问题还是只能采取听取两院工作汇报和人大内司委工作监督的方式进行。

    人大及其常委会的决议、决定,法律规定要向上一级人大常委会报备。这是由于人大工作的特殊性。其实,这类的文件不完全符合规范性文件的几个要素。但他对公民、法人和其他组织有很大的间接影响力。如:对政府某重大事项的决定。对政府部门工作进行评议的决定等等,这类文件要向上一级人大常委会报送备案。

    4、备案审查工作机构。第五条的修改:(1)区分了“备案审查机构”与“备案审查工作机构”;(2)明确了备案审查工作机构及其具体工作职责;(3)在分送前,规定了先进行“研究”这一程序。《监督法》规定对规范性文件监督的原则是“以被动审查为主,主动审查为辅”。也就是,备案审查工作机构收到规范性文件后,先进行研究,如有明显不合法的,就分送到相关委员会作进一步审查。如果没有第六条所列情形之一的,就先备案待审,不需要分送。所以,“研究”二字决定了审查原则问题。

    5、审查标准的修改。第六条(一)删除了“违反法定程序”。程序违法己由政府法制办为主进行了审查,我们可以不管。原稿(三),“上级或者本级人大及其常委会的决议、决定”没有立法权的性质,不能作为合法性审查标准,应当删除。

    规范性文件合法性审查的依据只有法律法规。宪法不能作为地方人大常委会规范性文件审查依据,是由于违宪审查权专属于全国人大常委会。人大及其常委会的决议、决定,政府的规章、上级政府及其部门的规范性文件,只能作为参考依据。但是他是政府法制机构审查规范性文件的合法性依据。这是因为从政府这一系统来看,政府法制机构对政府本系统规范性文件进行审查,属于行政监督性质,形成的是行政法律关系,由行政法所调整,在判断依据的选择上,不象人大常委会对规范性文件进行审查那么严格。

    原稿(四)修改成了法律的标准述语,“有其他不适当的情形,应当予以撤销的。”

    本办法第六条所列的三个审查标准可分为二层意思:(一)、(二)项属于合法性审查标准。(三)属于合理性或者说可行性审查标准。对合理性审查依据主要是:(1)相关法律法规、行政规章及其他规范性文件的目的、原则、精神;(2)本地区和本民族的乡规民俗、宗教信仰;(3)实际工作中的经验教训;(4)文件在实践中发现的不恰当、不合理、不公平。

    因此,对合理性审查工作启动的依据主要是收到的审查要求和审查建议。也就是被动审查启动的依据。

    6、第七至十一条,是审查程序的规定。审查程序主要包括四个环节:(1)审查的启动;(2)审查;(3)形成书面审查建议;(4)发出书面审查建议。

    对第七条修改的主要理由是:(1)把它分开表述,明确了哪些是提出审查要求的主体,哪些是提出审查建议的主体。(2)备案审查工作机构没有对审查要求进行研究的权力,收到审查要求后,必须及时送相关委员会进行审查。

    7、撤销问题文件议案的提出。第十二条修改后的条款明确了常委会工作机构提出撤销问题文件的建议的权力。并明确其处理程序。这是权力的规定,不是权力的增设,是完全符合《湖南省规范性文件备案审查条例》等相关法律法规的。

    8、删除原稿第十五、十六条、十七条的主要理由。第十五条,备案审查工作机构向常委会报告工作等, 属于常委会机关内部工作安排,改在《规范性文件备案审查工作程序》中另行规定。第十六条,“问责”条款,实为虚设,不适合工作实际。第十七条,解释和修改权的规定,“办法”的约束效力不高,一个普遍的法律原则是,这种文件由谁制定就由谁解释、谁修改。所以不需要进行明确。

    9、对原稿中个别词句的修改,主要依据是《湖南省规范性文件备案审查条例》。

    10、规范性文件备案审查的原则。1)对文本的审查;(2)文件生效后的审查;(3)被动审查为主;(4)协商处理问题。

    暂行办法的修改也主要是依据这四个原则进行的。

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