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全市规范性文件备案审查工作的情况综合
岳阳市人大常委会办公室
作者:张业军    文章来源:本站原创    点击数:    更新时间:2014/4/29    
  •     规范性文件备案审查工作自开展以来,市县两级人大常委会都非常重视,成立了机构,配齐了人员,安排了经费,建立了制度,有效地促进了备案审查工作的开展,现将2013年全市规范性文件备案审查工作情况综合如下:
        全市备案审查机构设置情况
        去年4月下旬,市人大常委会办公室组织人员通过对各县市区人大系统规范性文件备案审查工作进行调研了解到,近几年来,各地方都相继成立了备案审查机构,有的设在县人大常委会办公室,有的设在内司委;其中设在内司工委的有(岳阳县、临湘市、汨罗市、华容县、屈原管理区),设在办公室的有(平江县、湘阴县、岳阳楼区、云溪区、君山区),至今为止,只有平江县人大常委会获得了市编委的批准,成立了规范性文件备案审查机构。
        全市规范性文件报备情况
        截止2013年12月31日,市县两级人大常委会备案审查机构共收到报备规范性文件420件。
        岳阳市人大常委会办公室收到报备规范性文件63件:岳阳市人民政府及其办公室报备规范性文件34件,其中通知30件、意见4件(附件1)。岳阳经济技术开发区、南湖风景区、屈原管理区报备规范性文件15件,其中通知8件、意见2件、办法3件、决定1件、其他1件(附件2)。
        县(市、区)人大常委会报备规范性文件14件,其中公报13件、决议1件(附件3)。
        9个县(市、区)人大常委会受理报备规范性文件357件,其中平江县60件、岳阳县8件、华容县17件、湘阴县142件、临湘市26件、汨罗市46件、岳阳楼区13件、云溪区42件、君山区3件。
        从报备的情况呈现以下几个特点:一是规范性文件制定机关更加重视报备工作,2013年度规范性文件报备及时率为85%,较2012年提高了25个百分点。其中,市人民政府、岳阳经济技术开发区、岳阳南湖风景区和平江、云溪、华容、湘阴等4个县市区人大常委会规范性文件的报备及时率均达到了100%。二是报备文件的格式比较规范、材料较为完整,报备文件规范率达到了95.3%,较2012年提高了近1个百分点。三是报备文件范围进一步明确和拓展。按照省人大常委会关于加强我市各级人大常委会规范性文件备案审查工作意见的有关要求,2013年市人民政府办公室和有关制文单位基本上将所有规范性文件均已报送市人大常委会办公室备案。
        规范性文件备案审查情况
        为了做好规范性文件备案审查工作,充分发挥人大监督职能作用,各县(市、区)人大常委会办公室依照“条例”和“办法”有关规定,负责对制文机关规范性文件报送的接收、登记、分送、存档等具体工作。同时对规范性文件进行初步审阅,然后根据规范性文件的内容分送各相关专门委员会审查,各专门委员会按照职责分工,对规范性文件进行审查并反馈审查意见。对规范性文件中涉及改革发展稳定大局和社会普遍关注的重大问题进行重点审查,确保了备案审查工作的效率和质量。同时,对报送备案的规范性文件,有关专门委员会大多数未对文件的内容提出具体审查意见,有关国家机关和公民、法人以及其他组织对这些文件提出的修改要求和建议也不多。市人大常委会办公室认为,这些文件均能够遵循现行法律、法规的要求,符合我市当前经济和社会发展的实际需要。
        当然,也有个别地方规范性文件存在不规范或与上级部门文件相抵触的情况。例如: 岳阳市人民政府办公室出台公文(岳政办发)[2012]28号《岳阳市物业专项维修资金管理办法》文件有违背上级主管部门的有关条款,已涉及限制了业主委员会对住房维修资金的管理权利,违反了《物权法》第七十九条“建筑物及其附属设施的维修资金,属于业主共同所有”。针对这一情况,市人大常委会办公室与市政府法制办及文件起草单位取得联系后,市人民政府办公室表示接受意见并进行修改,今年2月下旬已拿出了修改审稿,即将由政府办公室按有关程序重新公布。上访群众表示较为满意。
        2012年3月,君山区人民政府办公室《关于印发君山区农村公路养护管理办法的通知》(君政办发){2012}14号公文颁发后,区人大常委会针对文件认真进行审阅,发现该文有违背上级规范条款和不适当之处。区人大常委会及时召开了主任会议审议了此项工作并确定了备案审查意见,要求区人民政府近2个月内给予修改答复。区政府采纳了意见,给予了回复并从新公布。
        2013年3月,岳阳县人民政府颁发了公文《关于在县城区开展低压电力用户集中自动抄表系统建设的通告》实施后,接到了人民群众的反映,县人大常委会及时进行了初步审查,认为该公文与上位法发生冲突,造成群众不满的最终原因,最后县人大常委会与县人民政府及有关部门的协商,妥善处理好了这一事情。其他县市区人大常委会在规范性文件审查过程中也发生了类似的情况,都及时的与制文单位进行了沟通和协商处理,在社会中没有造成不良的影响。
        存在的问题与建议
        几年来规范性文件备案审查工作虽然越来越得到重视,审查的方式越来越多元化,审查标准的把握越来越明确,审查意见的处理上也越来越妥当,但与法律、法规的规定还有一定差距。从全市情况来看,由于有些单位对备案审查工作认识不足,重视不够,导致规范性文件备案审查工作还存在一些问题,主要表现在以下几个方面:
        备案审查工作总体开展不平衡。就全市而言,由于领导重视的程度不同,各地规范性文件备案审查工作开展的情况有强有弱,不尽一致。部分县市区人大常委会由于保障措施不到位,致使此项工作还不能顺利开展,有的乡镇至今还没有开展备案审查工作。
        审查应采取的方式和所依据的标准还存在一些争议。目前在全国除极个别省市人大常委会开展主动审查外,其他地方还是以被动审查为主,主动审查较少,在具体工作中也多以专门审查机构内部审查为主。另外,各地对规范性文件审查所依据的标准也存在认识上的分歧,对“合法性”和“合理性”标准的把握上存在异议,造成对审查结果的处理上不够规范。
        (三)规范性文件的报送尚不及时规范。(1)规范性文件制而不备的现象仍然存在。各县市区人大常委会规范性文件的报备率仍然不高。(2)报备时间超越法定时限。有的县市区人民代表大会通过的决议,决定很少报送市人大常委会办公室,有的整个一年没有报送。(3)报备材料不符合要求。有的县市区人大常委会报备的决议、决定没有提交备案报告和相应的说明材料。
        规范性文件备案审查工作是一项全新的工作,责任重大,任务艰巨。为了更好地履行省人大常委会的法律监督职责,进一步做好规范性文件备案审查工作,下阶段着力要做好以下几项工作:
        继续加强对监督法的宣传和学习,特别是要以各县市区相继制定的实施办法的实施为契机,组织开展多形式、多层次的宣传和学习,进一步增强社会各界对各级人大常委会监督形式及内容的了解,进一步促进各人大常委会对规范性文件备案审查工作的开展。
        各级人大常委会要按照监督法要求,认真履行职责,积极主动地将本级人大及其常委会通过的决定、决议报送上一级人大常委会备案,同时,要及时对本级人民政府和下一级乡镇人大报送规范性文件的情况进行监督检查。对少数未按要求上报规范性文件备案的责任机关要视情况给予通报和批评。
        加强备案和审查等业务工作的培训。规范性文件上报备案,不仅包括备案报告、规范性文件正式文本和说明等文件,还要求附有关法律、法规、规章和政策等制定依据,同时,还涉及公文文种的选择和统一。各级人大常委会应组织对人大公文、规范性文件上报备案和审查等业务工作进行系统辅导和培训。
        及时对相关规定进行修订或废止。随着各级人大常委会监督法实施办法的制定和实施,应当及时对各级人大常委会原来制定的关于规范性文件备案审查的有关规定进行改订或废止,把规范性文件的备案审查工作统一到监督法和条例上来。
        因地制宜,根据实际情况,设置综合备案审查机构。规范性文件备案审查不仅涉及所规范事项的专业性问题,而且涉及大量的法律问题,同时还涉及对整个规范性文件备案审查工作的整体把握,是一项政策性、法律性、专业性很强的工作。随着监督工作的深入,加强对规范性文件审查的任务将越来越重。各县市区人大常委会在机构编制受限难以单设专门机构的情况下,应进一步调配人员,指定专人负责,确保备案审查工作正常有序地开展。
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