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彭先政在全市人大规范性文件备案审查工作座谈会上的讲话
作者:彭先政    文章来源:本站原创    点击数:    更新时间:2014/4/29    
  • 岳阳市人大常委会副主任   彭先政

    (2014年4月10日)

    (根据录音整理)

     

    同志们:

        在各级严控会议的大环境下,市人大常委会研究决定,召开全市规范性文件备案审查工作专题座谈会。实属不易,大家应该倍加珍惜。

        召开这次会议,主要基于四方面考虑。一是汇集情况,为一年一度备案审查工作情况报告做准备。2008年3月10日,岳阳市六届人大二次会议通过了规范性文件备案审查暂行办法。《办法》15条规定备案审查机构应该在每年一季度向常委会议报告上年度规范性文件备案审查情况,同时要求每年1月底前规范性文件制订机关应当将上年度制订的规范性文件目录报送备案机构备查。根据要求,市人大常委会每年一季度主任会议、常委会议都要听取备案工作情况汇报。今年因此次座谈会的问题,而适当推迟。过去我们每年下到县市区听取情况,一方面感觉多有打扰,也很繁琐,增加了工作成本,另一方面也难以听到原汁原味真真切切的工作情况,我们试图通过座谈研讨会的形式达到更好的交流效果。二是交流经验,为各地提供工作借鉴和方法参考。备案审查是一项新的监督任务,虽然这项工作的程序流程已经在《监督法》和湖南省有关条例以及市里的责任制度中进行了明确,但很多时候在实际操作过程中仍有许多内容需要研究探讨,要认真做好这项新的工作,不仅需要时间,还需要力度和智慧。刚才各县市区进行了工作交流,这有利于大家互相思考,取长补短。备案审查工作虽然取得了成效,但离法定要求和监督职责仍有较大差距,工作还有较大的发挥空间。三是讨论问题,为工作搭建研究平台。规范性文件牵涉面广,涉及的法律和政策性问题多,特别是关系人民群众切身利益,具有一定的约束性和强制性。所以备案审查要求十分严格规范,在实行过程中间肯定会遇到许多具体的问题和情况,如何处理、协调和把握值得研究和讨论。我平常说人大的监督工作是在三个鸡蛋上跳舞,一是党的领导和国家的权力机关如何处理问题,二是一府两院由人大产生对人大负责和一府两院独立开展行政司法工作的关系处理问题,三是人大监督“一府两院”与全力支持“一府两院”开展工作的关系处理问题。在三个鸡蛋上跳舞,蛋不能破,舞又要跳好,准确把握度和讲究跳舞的艺术,这就至关重要。去年人大换届,各级人大分管备案审查工作的领导和具体负责该项工作的人员都发生了变动,因此召开座谈会实际上也是搭建一个学习平台,大家通过相互交流和相互研讨,形成统一的思想和统一的行动,更加有利于推进备案审查工作法律化、规范化、制度化和常态化。四是培训业务,为备案审查工作提供保障。刚才市法制办的柴青同志为大家上了一堂生动的业务知识课,大家应该有收获。业军科长向大家通报了全市备案审查工作情况。国华副秘书长作为多年从事备案审查工作的行家也交流了自己的看法和意见,特别是各县市区的同志还提出了很多很好的意见和建议,听后深受启发。

        近些年来岳阳市人大的备案审查工作确实取得了实实在在的监督成效,各位为维护国家法律的统一和人民群众的切身利益作出贡献,我向大家表示感谢。借此机会,我再讲几点意见,供同志们参考。

        一、备案审查是一项重要的监督任务,希望大家要严肃对待

        对国家机关制定的规范性文件进行备案审查,是宪法和监督法赋予各级人大的一项监督职权,是保证宪法、法律、法规在本行政区域内的正确和执行,维护社会主义法制统一的一项重要制度。2007年开始实施的《监督法》中第五条和湖南省出台的规范性文件备案审查条例,岳阳市人大制定的备案审查暂行办法,以及出台的相关责任制度等都对规范文件的备案审查作了全面的、系统的明确,为我们行使监督职权提供了操作性的模本。法律是严肃的,规定是具体的。我们一定要以严肃认真的态度对待。

    对规范性文件的合法性和适当性进行备案和审查,主要是为了维护国家法制统一、维护群众利益、维护国家政治制度、提高政府权威和发挥人大权力机关的监督作用等方面去考虑的。我们不管是备审机构还是制文机关都要有这种思想和认识,工作不能马虎、审查不能随意,更不能违规操作。我们要从政治意识、大局意识、责任意识和民主法制意识的高度上去认识,以严肃认真的态度履行好监督职责。

        二、备案审查是一项程序很严的工作,希望大家有序操作

        人大的备案审查、代表联络和执法检查等属自主性很强的工作,我们要充分利用好这一工作优势,按照规定的程序空间认真有序的操作。备案审查有严格的程序要求,只有牵涉到群众利益或约束性强、覆盖面广的文件类型才属备审范围。具体到什么类型或哪一机构的文件需要备案、文件公布之日起多少时间内报送、报送备案文件时需要哪些资料、由哪些单位接收、接收单位怎样登记和分送、文件具体如何审查、建议意见怎么提出、规范文件制作单位在收到书面意见后多长时间进行研究确定是修改或废止等一系列内容都有明确规定和要求,必须严格按程序开展实施。

        三、备案审查是一项原则很强的工作,希望大家坚持原则

        在具体工作中,我们要坚持四项原则,处理好四个关系:

        坚持四项原则:一是要坚持党的领导原则。规范性文件备案审查工作的政策性、法律性都很强,各级人大常委会要牢牢把握这一原则,把党的领导贯穿于备案审查工作的始终,及时向党委汇报我们工作中遇到的困难和问题,在党委的领导和支持下,圆满完成备案审查工作。二是要坚持依法审查原则。规范性文件备案审查必须严肃慎重、依法办事。在审查标准上,要严格按照我省规范性文件备案审查条例进行审查,即是否超越法定权限,限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利,或者增加公民、法人和其他组织的义务;是否违反法定职权和程序制定规范性文件;是否同法律、法规规定相抵触;是否同本级或者上级人民代表大会及其常务委员会的决议、决定相抵触;是否存在其他不适当情形。在审查方式上,要坚持被动审查与主动审查相结合,以被动审查为主,以主动审查为辅。三是要坚持分工协作原则。人大备案审查工作机构和人大相关工作机构要处理好分工与合作的关系,分工负责,协调配合,对各自职责范围的规范性文件提出意见。四是要坚持集体决策,保证审查意见的民主性、合理性和科学性。对审查中发现规范性文件有违法、不适当的问题时,要督促制定机关予以纠正。

        处理好四个关系:一是要正确处理备案与审查的关系。备案是手段,审查是目的。将规范性文件报送人大常委会备案审查,是本级政府和下一级人大常委会的法定职责。对报送备案的规范性文件进行审查,是对本级政府和下一级人大常委会进行监督的重要途径,只有通过严格审查,才能及时发现问题,解决问题,真正发挥人大法律监督的作用。各级人大常委会和政府要充分认识备案工作的重要性,按照备案范围以及规定的时间、方式、程序等,全面落实好规范性文件报送备案工作。这里要强调的是,只要涉及公民权利义务的、具有普遍约束力的文件,不论其表现形式如何,也不论是什么名称,都应当报送备案审查。要真正做到应报不漏,有件必备。二是要正确处理主动审查与被动审查的关系。主动审查要突出重点,有所选择和针对;被动审查要统筹兼顾,做到协调各方、合法合理。以被动审查为主,不干扰同级政府及下级人大,独立开展工作。对涉及改革发展稳定大局和人民群众切身利益、社会普遍关注的重大问题,涉及限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利,或者增加公民、法人和其他组织的义务,涉及行政许可、行政强制、行政处罚的规范性文件,也可进行主动界入。对于国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民对规范性文件提出的审查要求或者审查建议,要认真研究,提出意见,审查的结果要及时给予通报和答复。三是要正确处理备案审查机关内部分工与合作的关系。规范性文件内容涉及社会生活的方方面面,必须充分调动人大各个部门的积极性、主动性,才能做好备案审查工作。在审查工作中,既要发挥人大相关工作机构“专”的优势,又要发挥备案审查工作机构“统”的功能,各有关部门要相互支持、相互配合、相互理解,遇事多沟通、多商量,做到“统”和“专”的有机结合。四是要正确处理监督与支持的关系。对规范性文件审查的目的,并不是要撤销多少规范性文件,而是为了督促和支持有关国家机关依法行政、依法办事,保障公民、法人和其他组织的合法权益,维护社会主义法制统一和政令畅通,这是做好这项工作的根本所在,必须认真把握,严肃对待。

        四、备案审查是一项责任明确的工作,希望大家敢于担当各负其责

        岳阳市人大常委会规范性文件备案审查暂行办法明确了备案审查工作各项责任分工,一是备案审查机构的工作职责,二是各专门委员会和常委会工作机构的工作职责,三是规范性文件制作机关(包括同级政府、下级人大常委会以及授权相关部门)的工作职责。暂行办法对这些机关的工作内容、工作要求以及工作依据都有具体的要求。

        五、备案审查是一项隐蔽性很强的工作,希望大家钻研业务,个个成为工作的行家里手

        当前,一些部门为了追求利益的最大化和法制化,把过时的文件作依据或据领导的讲话,个别地方的作法、作依据,要求政府起草文件或请人大作决定。对于这类隐蔽性问题,包括依据的隐蔽性、概念的隐蔽性、时间的隐蔽性、利益的隐蔽性以及程序的隐蔽性等我们就要认真审查,尤其是现阶段简政放权很多文件政策废止或另有规定,这就需要我们更加严谨仔细,如果从事该项工作的同志业务不熟,政策不知,情况不明,很可能会影响备审质量,影响人大的监督水平,因此要加强学习,钻研业务。

        六、备案审查是一项艰巨任务,希望大家通力合作、全力支持

        分析刚才同志们的讨论,我总结当前从事备案审查的工作人员存在着三种心态:一是消极应付的心态。思想上不重视备案审查,对于送来的文件只简单的做备案处理,消极应付了事。二是底气不足的心态。一方面体现在业务能力上底气不足,没有一定的法律、政策水平作保障,根本找不到、找不准文件中的问题,一听到群众有反映,就说这个文件问题有多大。典型的盲人摸象。另一方面是监督力度的底气不足,怎认为缺乏硬性政策,审查多了,怕认为不支持政府工作,有意把政府为难。三是只备不审的心态。规范性文件来多少备多少,不闻不问,不听不审。

        各级人大常委会要切实把这项工作当作一件监督大事来抓,完善工作机制,强化保障措施,充分调动和发挥各个方面的积极性,做细做好各方面的工作。一是要健全机构。目前,我们各县(市、区)人大常委会普遍存在备案审查机构名存实无,力量严重不足、不适的问题。我们要积极向党委汇报,与政府沟通,争取机构和人员,尽快成立人大的专门性机构、明确编制;即使条件不成熟,也要明确指定相应的承办机构,武装专职人员,保证这项工作正常开展。二是要配备人员。要与市编办甚至是省人大进行协调,争取把有法律专业知识、熟悉政策、精明能干、爱好学习、协调能力强的同志充实到备案审查工作中来。同时要组织学习培训,切实加强备案审查人员的思想政治建设和业务能力建设,全面提高备案审查工作队伍的整体素质和工作水平。三是物资保障。在不铺张浪费的前提下,为备案审查工作顺利开展争取更多装备条件。四是要加强领导。各级人大常委会党组要把这项工作作为一项重要的经常性工作,定期听取规范性文件备案审查工作情况的汇报,研究解决工作中存在的困难和问题。要明确分管领导,明确备案审查机构与人大相关工作机构的责任和任务,加强与规范性文件制定机关的联系和沟通,全面整合各种力量和资源,形成密切协作、分工配合的工作格局。五是要健全制度。按照市人大常委会制定的办法,细化备案审查工作流程,规范备案审查工作程序,明晰备案审查工作的职责分工。各制文单位也要按照对规范性文件报备和纠错的规定,建立相应的制度,真正把法律法规的规定落到实处。

        七、备案审查是一项收集民情民意的工作,希望大家在备审中一定要多听群众意见

        人民代表大会离开了人民就没有存在的基础了,我们一定要维护人民的整体利益,代表最广大人民群众的心声。备案审查工作的适当性在某种程度上讲就代表着人民群众的承受能力,必须广泛听取人民群众的意见建议,确保备案审查工作顺利开展。

        同志们,规范性文件备案审查,虽然算是一项崭新的工作。但我们可以充分相信,只有在党的正确领导和人大的高度重视、政府的全面支持和部门的密切配合下,我们的工作就一定能够做实、做细、做好、做出成效。为维护国家法制统一,保障人民群众的合法权益,推进民主与法制建设,建设美丽、幸福岳阳作出我们更大的贡献。

     

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