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备案审查作为宪法性制度已被全面激活
作者:陈球 张业…  文章来源:法工委  点击数  更新时间:2020/11/12 10:53:53  文章录入:岳阳人大网管理员  责任编辑:岳阳人大网管理员

    对行政法规、地方性法规、司法解释开展备案审查,是宪法法律赋予全国人大及其常委会的一项重要监督职权。近日,首次全国性备案审查经验交流现场会在湖南省岳阳市召开。

    “党的十八大以来,适应新形势新任务新要求,备案审查工作以前所未有的力度、广度和深度推进,在制度、能力、理论、队伍建设等各方面都取得了突出进展。”全国人大常委会法工委副主任张勇在会上指出,备案审查作为宪法性制度已被全面激活,制度的作用正在充分发挥,影响力正在日益彰显。

    值得一提的是,2015年3月,十二届全国人大三次会议修改立法法,对地方立法体制作出重大调整,同时也对备案审查制度作了完善。

    此次会议旨在进一步推动地方人大备案审查“动起来”,依法规范有力进行监督。会议明确提出,下一步,地方备案审查工作要着力在严格执行《法规、司法解释备案审查工作办法》(以下简称《办法》)上下功夫,做到马上执行不拖延,全面执行不打折。






备案审查工作取得多方面进展

    一年前,我国备案审查制度建设方面取得重大成果。2019年12月16日,十三届全国人大常委会第四十四次委员长会议通过了《办法》,包括总则、备案、审查、处理、反馈与公开、报告工作、附则七章,共计57条。

    《办法》根据备案审查工作面临的新情况、新问题,在总结近年来全国人大常委会和地方各级人大常委会开展备案审查工作实践经验的基础上,按照“有件必备、有备必审、有错必纠”的要求,对备案、审查、处理、反馈、公开、报告等各个环节作出具体规定,进一步明确备案范围和审查职责,细化审查程序和审查标准,使全国人大常委会的备案审查工作更加制度化、规范化,同时也为地方各级人大常委会开展规范性文件备案审查工作提供了具体指导和参照依据。可以说,《办法》的出台具有里程碑意义。

    近几年来,备案审查工作取得了引人瞩目的多方面进展,具体表现为:实现电子报备全覆盖,能力建设成绩斐然;制度建设实现突破,工作机制不断完善;备案范围有所扩大,审查对象日益明确;审查方式与时俱进,纠正力度不断增强;合宪性审查稳步推进;专项工作报告日益制度化,社会影响力持续扩大;理论研究日趋活跃,学术成果不断涌现;国家法律法规数据库初步建成;工作机构得到加强,人员素质有所提高。

地方备案审查工作全力加速

    有这样一个直观对比——

    2014年,全国人大常委会法工委法规备案审查室对全国县级以上地方人大备案审查工作机构设置和人员配备情况做过一次统计。当时的情况是,317个设区的市、自治州人大中,仅有160个设置了备案审查工作机构;2839个县级人大中,设置备案审查工作机构的有219个,占比不足8%,这219个县级人大中,还有36个只设了机构,没有配备人员。

    2020年,调查结果显示,截至2019年年底,市级人大(含设区的市、自治州、直辖市各区县、不设区的地级市)从事备案审查工作的人员约740人,平均每个市两人左右;县级人大(含县、市辖区、县级市、自治县)从事备案审查工作的人员约2600人,平均每个县1人左右。省、市、县三级人大从事备案审查工作的人员总计约3440人。

    除了工作机构和人员得到明显加强,近年来各地人大及其常委会在推动备案审查工作上还有不少探索值得关注。

    如,湖北省建立全面通报规范性文件报备情况的制度;河北省在全国首次首家开展备案审查条例的执法检查,全省动员、全员覆盖,抓到区县一级;江苏首创三方同步审查机制,解决审查难以及审查流于形式的问题;浙江省开展实战化培训,结合经典的案例,开展有实效有针对性的培训;广东省全力推进备审工作报告制度,短短两年时间实现了21个设区的市、140多个县区备案审查情况的工作报告全覆盖;重庆市全力制定备案审查的基准,细化备案审查各环节的流程,健全备案审查的规范,为更进一步规范化开展工作提供制度支撑;云南省投入上千万元抓平台建设运营,覆盖所有县市区。

    与此同时,一些设区的市也在不断创新工作机制。比如,岳阳市将备案审查工作摆在突出位置做到“三个第一次”:每年第一次专题调研掌握备案审查情况;每年第一次主任会议部署备案审查工作;每年第一次常委会会议审议备案审查报告,每年3月的常委会会议听取审议上年度备案审查报告,等等。

地方工作仍面临一些问题

    在不断创新和探索过程中,应当看到,目前地方备案审查工作还面临一些新的挑战。当前地方开展备案审查工作还存在着备案范围和审查标准不统一、审查程序和纠正方式不规范等现象,一定程度上制约了备案审查工作的深入开展。

    一方面,设区的市获得立法权后,地方性法规的制定主体大幅增加,迫切需要全国人大常委会加大备案审查工作力度,完善备案审查制度,增强制度的刚性约束,通过备案审查有效保障中央政令畅通,维护国家法制统一,推动地方提高立法质量;另一方面,省级地方人大常委会批准、审查设区的市制定的地方性法规、地方政府规章的工作任务加重。特别是2017年党中央对甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境问题进行通报后,各省级人大都感到备案审查工作责任重大。

    据了解,各地工作开展仍不平衡,有的地方对备案审查工作认识不足、重视不够,导致工作流于形式、浮于表面;备案审查体制机制运转和衔接不顺畅,总体上仍缺乏有效的制度约束,还需要进一步建立健全;机构设置、人员配备不足,能力水平有待提升。

    鉴于此,有地方同志建议适时研究修改监督法,将《办法》中关于备案范围、审查标准、纠正方式等方面的规定上升为法律规范,为地方人大全方位开展备案审查工作提供法律层面的依据。     

推动普遍建立向常委会报告制度

    要在各级人大常委会普遍建立向常委会报告备案审查工作情况制度,两年内实现县级以上人大常委会备案审查工作报告全覆盖,是此次会议上透露出的信号之一。

    “报告工作要列入常委会会议议程,在常委会会议上作口头报告并安排审议,根据审议意见修改完善后的工作报告要在常委会公报上刊登。要以报告工作为抓手,实现备案审查工作在常委会层面的显性化,推动备案审查工作不断取得实效。”全国人大常委会法工委法规备案审查室主任梁鹰说。

    据悉,根据会议要求,尚未开展备案审查工作情况报告的市、州人大常委会要在今年年底明年年初,最晚于2021年上半年开展向常委会报告备案审查工作,并从明年起向区县一级人大常委会延伸。

    “下一步,地方人大的备案审查工作要着重从全面推进、重点突破以及整体协同三个方面进行把握。要以实现显性化、常态化、制度化、规范化为目标。同时,以开展大培训、大调研、大交流、大探索、大督促五项任务为抓手,开创人大系统备案审查工作新局面,推动备案审查工作再上新台阶。”梁鹰说。

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